隨著信息化水平的提高，“一屏觀天下”、“一網統管”成為城市治理的有效管理方法。以物聯、數聯、視聯為基礎的全面感知體系的建立，為全面感知城市的呼吸與脈搏提供了實時鮮活的數據支撐。但感知網的建設因建設主體、建設時期的不同，又形成新的信息孤島。如何改變傳統感知網建設單一數據閉環、單一維度研判的局面，打造基于多維數據融合分析的智能感知體系，提升城市治理過程中的精細化、智能化、科學化，提升城市風險、隱患、問題的預警預測能力，是當前各地正在研究探索的數字化治理新方向。

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本文以上海市“一網統管”實踐案例為基礎，提出一種以管理需求為核心、以數據融合應用為載體的城市治理新模式。

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1.城市網格化治理的優化方向

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? ? ? ?根據《2018 年城市建設統計年鑒》數據，我國已經有6 個超大城市（城區人口超過1000 萬）和9 個特大城市（城區人口超過500 萬）。超大特大城市由于面積廣大、人口基數龐大、空間結構復雜、活動繁雜多變，給城市管理和服務帶來了巨大挑戰。2016 年國務院頒布的《“十三五”國家科技創新規劃》提出了物聯網與智慧城市發展戰略，明確指出要重點突破城市多網格化、多模態數據融合與綜合決策等共性技術，形成千萬級人口規模城市（群）的綜合決策能力。

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? ? ? ?自2004 年起，北京、上海、武漢、深圳和成都等多個城市相繼開展以城市網格化管理為基礎的城市治理實踐并不斷創新。雖然經過多年的發展與應用，城市網格化管理已經有了長足的發展，但仍存在需要優化和改進之處，主要表現在：（1）面向超大城市管理應用的智能化水平需要進一步提高；（2）多源異構大數據融合分析能力需要進一步提升；（3）網格化條塊之間的數據互聯互通共享融合需要進一步加強；（4）面向城市管理的多部門聯動協同管理需要進一步優化；（5）面向城市管理綜合執法的裝備需要進一步豐富；（6）相關技術標準需要進一步規范化；（7）面向城市管理和服務效果的綜合評價體系需要進一步完善。解決上述問題，需要在管理流程再造、新技術應用、場景化協同、基層能力提升上下功夫。

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? ? ? ?作為在科學化、精細化、智能化城市管理領域的領跑者，上海市率先開始“刀刃向內”的管理體制改革。2017年4月，上海率先在浦東新區組建了城市運行綜合管理中心（以下簡稱“城運中心”），打造“縱向到底、橫向到邊”、“全覆蓋、無死角”的智能化城市運行管理平臺，并在2018年探索出一條“組織成體系、發現智能化、管理要閉環”的城市治理新路子。2019年，上海市在全市16個區全面推進城運中心管理新模式，并建立了市、區、街鎮三級城運管理體系。城運中心通過技術與管理上的深度融合，打破信息的“孤島”“煙囪”“蜂窩煤”，實現資源聚合、力量融合，通過數字化、智能化、扁平化管理，實現智能發現、精準推送、閉環管理，有效提升了城市管理的科學化、精細化、智能化水平。

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? ? ? ?上海市將物聯網、大數據與人工智能技術廣泛應用于城市治理領域，通過利用城市中大量部署的各種傳感器以及監控攝像機等智能設備，利用物聯網及互聯網實現萬物互聯，從中獲取多種數據，從而能夠實時掌握城市中的人、物、動、態，通過大數據進行態勢感知和趨勢研判，減少基層人力物力消耗，并將分析結果實時反饋到城市運行中心，扁平化派單到基層處置人員，提升管理部門的辦事效率。

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? ? ? ?以上海浦東為例，先后安裝了29類近4萬個物聯感知設備，智能水電氣表約307.8萬個（電239.3萬、水3.5萬、氣65萬），構建了秒級感知群眾訴求的“神經元”系統，將管理和服務的觸角延伸至千家萬戶，主動發現城市管理問題。

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? ? ? ?上海市圍繞渣土車治理、群租治理、居家安防、網約車等眾多城市管理領域的疑難雜癥，以問題為導向、需求為導向、效果為導向，以“實戰管用”為標準，針對城市運行管理中的頑癥和難點，運用智能化手段來提升專項治理水平，以豐富的應用場景創新實踐驅動城市運行的數字治理和數據智理。

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? ? ? ?以群租治理為例。超大城市就業機會多、人口流動快，群租現象始終是困擾城市管理者的一個難題，群租帶來的消防隱患、治安隱患和擾民問題也是居民深惡痛絕的問題。通過企業與政府共享水電氣和外賣等數據，同時結合小區門禁、市民投訴、輿情抓取等，通過多維數據研判，建立了多個算法模型，及時發現群租，有效開展整治。系統上線運行僅半年，浦東新區就在全區342萬套房屋中，分析出了6848套疑似群租，推送給物業和居委核實后快速進行處置。數據在基層治理中產生了新的管理力。

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再比如，對渣土車的管理。上海市每天大約有6000輛次（來回算1次）大型渣土車在浦東的道路上行駛，群眾對渣土車滴漏污染道路、野蠻駕駛等意見很大。浦東開發了渣土治理的專項管理模塊，把出土、運輸、卸土等環節的審批、管理、執法貫通起來。以往查處渣土車行駛過程中沿路拋灑、飛車、超車等違規違法行為，靠的是人力現場設卡，執法成本大，效率也不高。以南浦大橋附近卡口為例，周邊三個街道全年出動500人次，立案僅25起。

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? ? ? ?通過運用視頻圖像智能識別技術，前端高清攝像頭實時抓取、后臺算法模型智能分析，以“兩張照片、一段視頻、一條軌跡”的形式就能夠準確地抓取到渣土車的違法行為。通過車載GPS定位，發現渣土車未按規定線路行駛后，后臺會自動監控和抓取，并將違法情況通報給交警和市容管理部門進行處置。對于這些車輛的違法信息，將所涉及企業的違法情況納入到征信體系管理，影響企業參與招投標的資質審核，違法頻次高的出土工地也被建設部門納入重點監管。未出動一兵一卒路邊攔截，大大減少辦案成本，大大提升辦案效能，起到了很好的威懾作用。

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? ? ? ?提升基層治理能力，需要在基層賦能和基層力量整合上下功夫。在基層賦能上，以前各街鎮相關部門仍習慣沿用定期巡查檢查、人工發現處置的傳統管理模式，難以精準、高效地發現隱患風險和挖掘深層次、趨勢性問題，一些問題長期得不到解決，逐漸演變成頑癥痼疾。街鎮作為直接面對群眾需求、落實屬地管理責任的部門，面對發展中的各種問題，時常有“老辦法不管用、新辦法不會用”的困惑。上海市在區級層面建設算法中心、算力中心，將大數據分析的結果推送給街鎮，幫助精準管理。

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?????? 區級城運中心還統一了基層治理的技術標準，規范處置流程。例如，浦東為2000戶“失能、失智、高齡、獨居”老人家庭安裝了居家安防“四件套”，包括煙感報警、燃氣泄漏報警、生命活動探測和一鍵求助等。當老人家中出現異常，設備將及時告警并在線推送。在告警信息處置過程中，根據基層特點構建了“自治+共治”的社區微循環治理模式，一般告警由老人的監護人或附近的親屬進行處置，嚴重告警則同步推送給屬地街鎮城運分中心，分中心調動居委、物業、志愿者等社區力量進行及時干預，消除安全隱患或上門幫助老人解決問題。

街鎮城運分中心作為承上啟下的管理中臺，既能承接區城運中心推送的智能發現結果和管理指令，也能獨立匯集物聯感知設備的各類報警信息，快速發現、快速處置。

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? ? ? ?以浦東新區高行鎮為例，2019年高行鎮試點城市治理AI智能化發現與閉環管理，實現跨門經營、機動車違停、非機動車亂停放、消防車道違停、人群聚集、垃圾滿溢、動遷區域人員異動等20余個管理事項和細分場景。圍繞小區、道路、單位等不同場所，加強對安全、干凈、有序的環境智能化感知能力，按需增加生產安全、環境監測、老人關愛、社區安防等場景下所需的視頻監控、物聯感知設施設備的建設，配合AI中臺實現鎮域城市運行脈搏的全量感知與風險預測。

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? ? ? ?2020年高行鎮上線和欣家園智慧社區管理平臺，建成社區安防、智慧出行、老人關愛等應用場景，接入包括視頻監控、人臉門禁、車輛道閘、智能充電樁、電瓶車進電梯預警等前端設備，解決居民的生活安全問題；同時將小區中的視頻匯聚至城運中心，依托城運中心AI中臺進行智能分析，快速識別垃圾滿溢、外墻翻越、物品遺留、消防通道占用等違規行為，賦能社區智能化管理。

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? ? ? ?引入新的物聯感知設備，增加如電氣火災預防預警、電瓶車進電梯風險預警，在原有社區消防安全應用場景基礎上進行升級迭代，實現社區消防風險隱患全量感知與提前預警。積極推進智慧養老產品和服務在社區落地，試點推廣老年人緊急救援、老年人家庭護理等智慧養老應用場景，全面實施經濟困難的高齡獨居老年人應急呼叫項目，推廣老年人“智能相伴”服務場景，并引入如智能水表、智能門鎖、智能電表等新的物聯感知設備，豐富智能發現手段，在原有居家安防應用場景基礎上進行升級迭代，改善居民的體驗，實現從“被動”到“主動”發現的轉變、從“安防”到“關愛”的跨越，讓居民有更多的獲得感、幸福感和滿足感。

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? ? ? ?上海市堅持以城市治理“全生命周期”為理念，以觀、管、防、服一體化來推進“一網統管”建設，在管理機制創新、新技術應用和標準體系建立上為全國城市治理精細化樹立了標桿和榜樣。我國更是在2021年3月發布的“十四五”規劃中明確提出：推行城市運行“一網統管”。

? ? ? ?上海市“一網統管”的成功經驗給未來城市管理者的一些啟示：要管理好一座城市，光強調技術的“城市大腦”是有缺陷的大腦，管理與技術同樣重要，必須把管理和技術有機地融合起來，這樣的“大腦”才是我們所需要的。未來的管理者可以不精通技術，但必須懂技術，懂得把“技術思維”與“管理思維”相結合，對傳統的管理流程、服務流程進行創新性地改造，追求一種政府、企業、市民多方共建共治共享的境界。

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撰稿 | 力維智聯 陳志國、陳繼華、陳凱迪

編輯?| Laura